Аналітика
ЧТО ТАКОЕ НЕФОРМАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ
Термин «неформальный институт» встречается в применении к невероятно широкому кругу явлений, включая личные связи, клиентелизм, коррупцию, кланы и мафии, гражданское общество, традиционную культуру и разнообразные законодательные, судебные и бюрократические нормы. Мы предлагаем более точное и более полезное для аналитических целей определение неформальных институтов. Оно должно охватывать максимально возможное количество неформальных правил, но в то же время быть достаточно узким, чтобы отличать неформальные правила от иных, неинституциональных, неформальных явлений.
Начать следует со стандартного определения институтов как правил и процедур (как формальных, так и неформальных), которые структурируют социальное взаимодействие, создавая пространство для поведения акторов и задавая его пределы. Однако менее понятно, каким образом провести различие между формальными и неформальными институтами. Некоторые исследователи ставят знак равенства между неформальными институтами и культурными традициями. Другие прибегают к государственно-социетальному различию, принимая государственные учреждения и установленные государством правила за формальные, а правила и организации в рамках гражданского общества за неформальные.
Третьи проводят различие между неформальными нормами, которые устанавливаются сами собой, и формальными правилами, насаждаемыми третьей стороной — обычно государством.
Но каждая из этих концептуализаций упускает из вида ряд важных неформальных институтов. Например, хотя некоторые неформальные институты, несомненно, коренятся в культурных традициях, многие из них — от законодательных норм до нелегальных механизмов партийного финансирования — не имеют особого отношения к культуре. Отдавая должное государственно-социетальному различию, следует заметить, что многие институты в рамках государства (от бюрократических норм до коррупции) также являются неформальными, в то время как правила работы многих негосударственных организаций (например, корпораций и политических партий) обычно рассматриваются как формальные. Наконец, хотя определение неформальных институтов как никем сознательно не созданных, полезно в аналитическом плане, оно не согласуется с тем фактом, что неформальные правила могут быть навязаны извне (например, боссами кланов и мафий), в том числе и самим государством (скажем, организованная государственная коррупция).
Мы придерживаемся четвертого подхода, определяя неформальные институты как принятые в обществе, обычно неписаные правила, создающиеся, становящиеся известными и насаждающиеся вне официально санкционированных каналов. Напротив, Формальные институты — это такие правила и процедуры, которые создаются, становятся известными и насаждаются через каналы, общепризнанные в качестве официальных. Сюда входят государственные институты (суды, законодательные органы, бюрократические учреждения) и установленные государством правила (конституции, законы, предписания), а также и то, что Роберт Элликсон называет «организационными правилами», то есть официальные правила, соблюдаемые такими организациями, как корпорации, политические партии и группы интересов
Однако проведение черты между формальными и неформальными институтами является только половиной концептуальной задачи. «Неформальный институт» нередко понимается как остаточная категория — в том смысле, что так можно назвать практически любое поведение, выходящее за рамки писаных правил или не предусмотренное ими. Чтобы избежать этой ловушки, нужно подробнее поговорить о том, чем формальные институты не являются.
Внимание следует обратить на четыре момента. Во-первых, необходимо отличать неформальные институты от слабых институтов. Многие формальные институты неэффективны в том смысле, что их правила существуют только на бумаге и в большинстве случаев обходятся или игнорируются.
Однако слабость формальных институтов не обязательно ведет к появлению неформальных институтов. Вполне возможно отсутствие постоянных или обязательных правил, как формальных, так и неформальных. Например, в своей этапной статье о делегативной демократии Гильермо О’Доннелл указывает, что в большинстве стран Латинской Америки формальные правила представительной демократии слабо институционализированы. При отсутствии у исполнительной власти институционализированных сдержек рамки допустимого президентского поведения существенно расширяются, что приводит к серьезным злоупотреблениям исполнительной властью. В своей следующей работе О’Доннелл осветил вопрос о том, как партикуляристические неформальные институты, наподобие клиентелизма, подрывают эффективность представительных институтов. Работа О’Доннелла указывает на два характерных варианта слабости формальных институтов, которые не следует путать друг с другом. И клиентелизм, и злоупотребление исполнительной властью представляют собой несоблюдение формальных правил, но в то время как первый является неформальным институтом, последнее лучше всего поддается пониманию как неинституциональное поведение.
Во-вторых, следует отличать неформальные институты от других неформальных закономерностей поведения. Не всякое поведение, строящееся по известным образцам, связано с соблюдением каких-либо правил или имеет своим источником совместные ожидания по поводу чужого поведения. Поведенческие закономерности могут быть плодом самых разных мотиваций. Можно процитировать пример, приведенный Дэниэлом Бринксом: снимать шляпу в церкви — это неформальный институт, а снимать пальто в ресторане — просто поведенческая закономерность. В последнем случае, оставаясь в пальто, человек может испытывать физический дискомфорт, но вряд ли он навлечет на себя общественное неодобрение либо санкции. Чтобы считаться неформальным институтом, поведенческая закономерность должна соответствовать сложившимся правилам или указаниям, нарушение которых приводит к тем или иным внешним санкциям. Возьмем другой пример: подкуп должностного лица — безусловно, неформальное поведение, но лишь некоторые разновидности взятки могут считаться институциональными. В том случае, если взятка навязывается сверху, или если она соответствует широко распространенным среди должностных лиц и граждан ожиданиям (а отказ от дачи взятки чреват серьезными издержками), коррупция вполне может называться институтом. Наоборот, если взятка не санкционирована извне, не связана с совместными ожиданиями, а является результатом низкого жалованья в госсекторе и неэффективного соблюдения законов, ее лучше всего определять как поведенческий образец.
В-третьих, следует отличать неформальные институты от неформальных организаций. Хотя исследователи нередко включают организации в понятие института, все же полезно вслед за Дугласом Нортом проводить различие между политическими акторами (или «игроками») и теми правилами, которым они следуют. Так же, как формальные организации (такие, как политические партии и союзы) можно отличить от формальных правил, следует отличать и неформальные организации (кланы, мафии) от неформальных институтов. С другой стороны, неформальные правила могут быть неотъемлемой частью этих организаций, и точно так же, как формальные политические организации изучаются под рубрикой «институционализм», так и кланы, мафии и прочие неформальные структуры порой полезно включать в анализ неформальных институтов.
Наконец мы возвращаемся к различию между неформальными институтами и более широким понятием культуры. Культура порой способствует формированию неформальных институтов, и граница между двумя этими понятиями остается важнейшей областью исследований. Однако, по нашему мнению, наилучший способ решения этой задачи — понимать неформальные институты в относительно узком смысле, определяя их не через совместные ценности, а через совместные ожидания, которые могут быть никак не связаны с более широкими социетальными ценностями. Различие между совместными ценностями и совместными ожиданиями позволит исследователям провести анализ потенциальных причинных связей между культурой и неформальными институтами — например, определить, способствуют ли социетальные ценности укреплению конкретных неформальных институтов или, наоборот, подрывают их.