Наука
Когда общество было еще менее демократичным, чем сейчас, отношения государственной власти и граждан носили односторонний характер: власти выражали свою волю в нормативно-правовых актах, обязательных для исполнения, и доносили их до сведения людей, а те исполняли их, не участвуя каким-либо иным способом в процессе законодательной деятельности государства. С развитием демократических институтов возникла тенденция привлечения общественного мнения к процессу создания законов. В 2010 году Кабинетом Министров Украины было принято Постановление про обеспечение участи общественности в формировании и реализации государственной политики, в котором закреплена такая форма общения государства и частных лиц, как консультации с общественностью, которые могут быть в форме публичного общественного обсуждения, электронных консультаций и, опосредованно, в форме изучения общественного мнения. Развитие интернет-коммуникаций сделало возможным затруднительный прежде формат аккумулирования и донесения мнений и пожеланий людей по поводу действий власти, в частности, по поводу законодательных актов. Таким образом, в Украине возник и сформировался новый институт общественного обсуждения законопроектов. В итоге появились, наравне с уже существующими неофициальными дискуссионными площадками на юридических сайтах, форумах, в блогах, например "Создаем законы вместе", других сайтов для подобной цели, обсуждением тематических законопроектов, к примеру, на сайте Украинской Хельсинской группы, и официальные интернет-платформы для такого обсуждения. Они функционируют на сайте Министерства юстиции Украины и иных органов исполнительной власти. Существует сайт "электронной демократии". Обещают создать платформу для публичного обсуждения и на официальном сайте Верховной Рады Украины.
Задумаемся, насколько этот институт эффективен, в чем его цель, на что он направлен и как можно его улучшить.
Прежде всего бросается в глаза такой очевидный признак, как довольно слабая активность общественного обсуждения. Большинство актов, предложенных для обсуждения, остаются без внимания. Многие отчеты органов исполнительной власти о проведении общественных консультаций подводят красноречивый итог - "предложений и поправок не поступило".
Вместе с тем, сам по себе факт незначительной активности не является свидетельством неэффективности общественных консультаций по поводу законопроектов в целом. Скорее, это особенность, указывающая на текущее состояние диалога власти и общественности в целом, которая состоит в том, что людям не очень интересны действия власти. Учитывая сводящееся к нулю влияние обычного человека в Украине на действия властей и крайне узкий диапазон его общественной деятельности, сводящийся к исполнению законов, уплате налогов и частной эмоционально несбалансированной критике власти в целом, - трудно было бы ожидать, что люди с энтузиазмом возьмутся выполнять сложную квалифицированную юридическую работу по внесению поправок в законодательство. К тому же, и представители государства не очень заинтересованы в получении обратной связи от подвластного им населения. В связи с этим, как верно замечают некоторые исследователи из постсоветских стран, где развиваются подобные институты, "у государства вроде как и есть стремление организовывать общественное обсуждение законопроектов, но это стремление какое-то «мерцающее". Критикуется также и технический уровень - "обсуждение либо вообще не проводится, либо проводится крайне формально, без какой бы то ни было заинтересованности в учете мнения граждан о проекте. В подобных условиях сомнительной является и достижимость цели легитимации будущего нормативного акта. В глазах общественности подобное обсуждение выглядит как популистская мера, как попытка манипулирования общественным мнением, что негативно отражается на восприятии самого проекта. В итоге основной реально достижимой целью при организации обсуждения на стадии подготовки текста проекта остается его адаптация в общественном сознании, знакомство граждан с содержанием будущего нормативного правового акта."
В связи с этим, публичное обсуждение законопроектов, инициируемое государственной властью, имеет все основания остаться лишь очередным формальным, тенденциозным ритуалом, исполняемым в основном силами самих чиновников для простановки очередной галочки в процессе имитации демократии. К слову, о недостаточной готовности общества к прямому участию граждан в процессе принятия законов свидетельствует, прежде всего, небольшое количество и неактивный характер частных инициатив и обсуждений принимаемых законов. Закон традиционно обсуждается и изучается, в том числе профессиональными юристами, постфактум, как аксиома, возникающая сама собой, и его изменения также возникают из ниоткуда, как стихийное явление (а в большинстве случаев и бедствие). Замкнутый корпоративный способ осушествления власти продолжает в основном оставаться таковым.
Если смотреть в целом, такое положение вещей не очень-то демократично. Законодательство, предназначенное для стабилизации, структурирования общественных отношений и решения социальных проблем, находится в отрыве от этих проблем. Законотворческая деятельность государства имеет характер более политический, чем социально ориентированный. И, думается, в данном контексте институт обязательного общественного обсуждения законопроектов, даже в таком несовершенном виде, как сейчас, может развить и упрочить связь закона и социального интереса. К какому ресурсам фактически имеет доступ сейчас пользователь интернета, заходя на официальный сайт обсуждения законопроектов? Да, властный ресурс и конкретно выраженный юридический результат ему пока получить затруднительно. Его поправку, возможно, опубликуют, а возможно, учтут, и это пока что все. Возможности повлиять на принятие закона в целом (или на непринятие предложенного закона) у частного лица нет, а ведь это, в сущности, базовый интерес частного лица с точки зрения здравого смысла, - нужен ли ему закон в данной сфере вообще? Желает ли он исполнять дополнительные к уже имеющимся обязательства? Желает ли он подчиняться новым юридическим процедурам, возможно, более сложным и требующим времени на переучивание? Или, возможно, в некоторой сфере общественных отношений существует потребность во внешнем регулировании, которая могла бы быть исполнена путем принятия закона? Представляется очевидным, что интерес частного лица в законодательной деятельности государства находится именно на этом, общем уровне, а не на уровне юридической техники самого закона, слов и выражений, формулировок и тп. Но, при этом, существующая форма общественного обсуждения законопроектов сводится именно к техническому, стилистическому уровню. Перед людьми не ставится вопрос о принятии закона в целом, - им предлагается выполнить работу профессионала-составителя законопроектов, подобрав более или менее удачную формулировку для выражения чужой воли, которую они будут в любом случае обязаны исполнить. В этом видится некий подлог. Который, впрочем, легко может быть технически исправлен с помощью интерактивных средств – достаточно установить функционал для электронного голосования с вопросом вида «поддерживаете ли вы принятие данного закона в целом», «существует ли необходимость в принятии данного закона». Как представляется некоторым исследователям, в общественном обсуждении закона ценны как юридико-технические, так и сущностные, жизненные замечания. Поэтому должен быть продуман механизм "пересказа" проекта правового акта экспертами на понятный язык.
С этим мнением нельзя не согласиться, поскольку на сегодняшний момент большинство государственных органов, включая Минюст, предоставляет гражданам для обсуждения акты в виде неструктурированной громоздкой кучи с длинными затруднительными для прочтения названиями про изменения, про внесения изменений, про отмену изменений и так далее. Один взгляд на это нагромождение лишает всякого желания подробно в этом разбираться. Если же форма для технических поправок и предложений к тексту закона будет выделена отдельно, поток общественного мнения по поводу закона обретет внутреннюю структуру и вследствие этого с ним будет легче работать как чиновникам, так и самим гражданам.
В итоге, если структура обсуждения законопроектов будет продумана и улучшена, итогом этого станет наглядно и публично выраженный интерес, по крайней мере, граждански активной и интересующейся части населения по поводу того, желают ли они еще одного вмешательства государства в их частную жизнь, - независимо от того, сколько профессионально-юридических и технических замечаний к тексту закона будет предложено частными лицами. А впоследствии, по мере формирования и устойчивого закрепления в культуре самой идеи общественного обсуждения закона, может возникнуть и закрепленная в законе процедура учета такого обсуждения с реальным, фактическим его влиянием на законотворческую деятельность, имеющим последствия, в частности, в виде отказа от принятия закона, который не поддерживается общественностью.
Таким образом, основной целью официального общественного обсуждения законопроектов можно назвать формирование, вначале символическое, а позже и фактическое, самого индивидуума, частного лица, способного осознанно исполнять законы, выражать с ними несогласие, понимать текст закона как на бытовом, так и на профессионально-юридическом уровне, и иметь привычку к высказыванию своего обоснованного мнения по данным вопросам. При прочих благоприятных условиях таких людей будет становиться больше и государственная власть волей-неволей станет более демократичной, получая постоянную и осознанную обратную связь о своей деятельности.
Марина Гуменюк,
23.03.2016